*Originamente publicado em Conjur.

Audiência pública e a seleção de participantes pelo Cade

Em 19/2, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) realizou audiência pública sobre os “aspectos concorrenciais dos ecossistemas digitais em que se inserem os sistemas operacionais de celulares”, no contexto de processos na autarquia que analisam condutas das empresas Google e Apple em seus sistemas Android e iOS. Tais investigações focam as seguintes condutas: (1) imposição de métodos de pagamentos próprios (Google Play Billing e Apple Pay) para compras in-app e cobrança de comissões; (2) regras anti-steering proibindo o direcionamento de usuários para acessar serviços ou realizar compras fora do ecossistema; e (3) no caso da Apple, a imposição da App Store como única opção de distribuição de apps, proibindo o sideloading.

Trata-se de procedimento inédito na autarquia. O Cade já realizou audiências públicas para debater as características gerais de certos mercados, de práticas anticompetitivas ou de métodos de investigação. Também realiza diversas audiências restritas às partes no âmbito das investigações voltadas para as particularidades do caso. Mas é a primeira vez que realiza audiência pública, aberta a quaisquer interessados em se manifestar e acessível ao público geral, para debater práticas de empresas específicas no âmbito de processos em curso, que foram inclusive mencionados no edital convocatório.

Interessante notar que a novidade foi trazida em contexto no qual o Cade busca aplicar medida controversa em uma dessas investigações. No processo contra a Apple, o Cade impôs medida preventiva proibindo a empresa de aplicar certas regras da App Store e determinando que ela torne o iOS aberto para permitir sideloading no Brasil [1]. A medida foi suspensa pelo TRF-1 em razão das mudanças técnicas e de modelo de negócio consideradas desproporcionais e inadequadas para uma tutela de urgência [2]. O Cade recorreu e obteve o reestabelecimento da vigência da medida preventiva [3].

Em relação ao edital,  houve 30 inscrições e 16 entidades foram selecionadas para a audiência[4], sendo 9 empresas ou associações de classe envolvidas nas questões debatidas [5] e 7 representantes da academia ou sociedade civil [6]. Analisando as 30 inscrições, nota-se que 13 adotam posicionamentos claramente favoráveis à intervenção do Cade nos ecossistemas digitais [7]; 8 claramente contrários [8]; e 9 com abordagem neutra, discutindo possíveis impactos negativos e justificativas econômicas para as práticas [9]. Dentre os representantes da academia ou sociedade civil selecionados, a quase totalidade diz respeito a entidades com relevante atividade no combate a diferentes aspectos da atuação de grandes plataformas digitais, como a concentração de poder informacional, riscos à privacidade, discriminação, polarização política e desinformação, e apresentaram manifestações escritas em favor da intervenção [10].

Embora a concentração em manifestações contrárias durante a audiência pública tenha o mérito de levantar os riscos das condutas discutidas, é importante contrabalançar e avaliar, para o aprofundamento da análise, eventuais justificativas de negócio, racionalidade econômica e efeitos positivos ao mercado e aos consumidores, de modo a se estimular o debate, em toda sua complexidade. Afinal, o caráter público da audiência sobreleva o papel do Cade como advogado da concorrência, o que implica a promoção de um debate plural e democrático, com diferentes vozes da sociedade civil, contrárias, favoráveis ou neutras em relação a posicionamentos do próprio Cade no seu papel de investigador. Ou seja, o Cade investigador promove audiências de instrução para buscar evidências de potenciais infrações e atua para defender suas convicções perante o Judiciário, mas o Cade advogado da concorrência traz contribuições à sociedade e outros órgãos públicos para a difusão da cultura da concorrência.

Vale sintetizar as posições e argumentos contrários às práticas dos sistemas operacionais na distribuição de aplicativos e nos métodos de pagamento, assim como justificativas econômicas e potenciais efeitos benéficos aos consumidores, a partir da análise de todas as contribuições submetidas ao Cade, para que se tenha acesso mais amplo da visão da sociedade civil e não apenas dos participantes da audiência pública.

Análise das manifestações submetidas

Em geral, os argumentos favoráveis à intervenção têm como premissa o poder de mercado da Google e da Apple nos ecossistemas digitais e defendem haver desequilíbrio na concorrência, extração de rendas monopolistas e espaço para abusos anticompetitivos. Foi pontuado o domínio dessas empresas em campos como publicidade digital, meios de pagamento nos dispositivos móveis (Zetta argumentou que o sistema fechado da Apple bloquearia o acesso à tecnologia de pagamentos por aproximação para desenvolvedores, favorecendo o Apple Pay e dificultando a oferta do Pix por aproximação no iOS) e segurança dos usuários (FS Security argumentou que Apple e Google teriam controle centralizado de funcionalidades críticas nos dispositivos, o que criaria barreiras no mercado de cibersegurança, e EFF defendeu que esse domínio seria uma “monocultura de segurança”, em que falhas de uma única empresa poderiam afetar outras empresas e consumidores).

Algumas entidades defenderam a aplicação de remédios estruturais para combater o problema que entendem presente. O Centre for Research on Multinational Corporations (SOMO) e a Coalition for App Fairness argumentaram que a intervenção antitruste promoveria inovação, chegando, no caso da SOMO, a propor remédios graves como a divisão societária. A Data Privacy defendeu a aplicação de remédios sobre o tratamento de dados como meio de mitigar o poder de mercado, como silos de dados (impedir o compartilhamento de dados entre diferentes serviços de uma empresa), proibição à definição dos seus próprios serviços como padrão (default-settings), obrigação de compartilhamento de dados brutos com concorrentes, entre outros. Empresas de telefonia móvel também defenderam a intervenção nos default-settings, além da limitação de comissões cobradas dos desenvolvedores por Google e Apple.

Por outro lado, os argumentos contrários à intervenção destacaram potenciais eficiências trazidas pelos modelos de negócio das empresas em questão, bem como os riscos de intervenções excessivas e de regras ex ante. A Apple defendeu seus investimentos em segurança e privacidade, argumentando que o Cade deve priorizar interesses dos usuários e evitar seguir modelos regulatórios de outras jurisdições, como o DMA [11] e regimes ex ante de forma geral, que teriam impactos negativos sobre inovação e segurança (em especial no caso de exigências como side-loading e interoperabilidade). A Google, em suma, defendeu a desnecessidade de intervenções por haver intensa concorrência entre Android e iOS e benefícios gerados pelo seu modelo aberto, como a liberdade introduzida por seu sistema operacional licenciável. Características do Android também foram destacadas por outros agentes, como Developers Alliance, Positivo, Grupo Multi e Aoca Game Lab. Para eles, fatores como a gratuidade do Android para a maioria dos desenvolvedores (os 97% que não geram transações in-app), a presença de apps pré-instalados e outros facilitam a competição de fabricantes e desenvolvedores menores no mercado.

Por fim, as abordagens neutras apresentaram fatores importantes para a compreensão e análise técnica das condutas.

No setor de pagamentos, o Banco Central e a Febraban defenderam uma regulação ponderada, considerando inovação, segurança e proteção de dados. Ambos descreveram experiências positivas no combate a transações realizadas com furtos e roubos por meio de parceria com a Google. Por outro lado, defenderam a necessidade de interoperabilidade do iOS para reduzir barreiras à entrada e viabilizar o Pix por aproximação nos iPhones sem transferência de custo ao usuário por meio de tarifas para emissores de cartões.

Com relação à adoção de regras ex ante ou intervenções inspiradas no DMA, Vaic.at e Chamber of Progress observaram efeitos negativos dessas regulações (enfraquecimento da segurança, criação de instabilidade para desenvolvedores e piora na experiência do usuário), mas apoiaram a intervenção em ecossistemas digitais, desde que pautada na promoção da inovação por meio de políticas de acesso de pequenas empresas a mercados digitais globais, sem barreiras regulatórias excessivas e focando na legislação já existente sobre controle ex post de condutas. De modo semelhante, a Associação Brasileira de Liberdade Econômica (Able) fez considerações sobre impactos da regulação, defendendo que o Cade deve basear qualquer intervenção em evidências empíricas. A Associação mostrou-se favorável a uma regulação que incentive interoperabilidade e padrões abertos, como fez o DMA, mas afirmou que seria necessária uma avaliação de impactos mais cautelosa, inclusive com pesquisa do ponto de vista da economia comportamental. Dentre suas recomendações, sugeriu medidas como monitoramento de fusões e aquisições em mercados digitais, incentivos à transparência algorítmica e criação de um departamento de pesquisas específico no Cade.

Por sua vez, representantes do Centro de Pesquisa da Comissão Europeia e da Universidade de Glasgow apresentaram métodos de análise antitruste adaptados aos ecossistemas digitais. Defenderam que métodos tradicionais são insuficientes para captar fatores dos ecossistemas como dinâmicas competitivas em que empresas são simultaneamente concorrentes e cooperadores, pressões provenientes de concorrentes potenciais em diferentes mercados, e a interconexão entre empresas por meio de complementariedades e bases de usuários compartilhadas. Assim, sugeriram que o Cade adote definições de mercado por meio de uma análise fatorial e por um método de “Seleção Snowball” (processo que estrutura ecossistemas em torno de um sistema operacional móvel, permitindo enxergar produtos e serviços com impacto direito no bem-estar do consumidor).

Por fim, a aplicação do direito concorrencial nos ecossistemas em questão foi analisada pelo Instituto Legal Grounds. Primeiro, foram examinadas as relações interecossistêmicas (entre Apple e Google), concluindo-se que a complexidade da cadeia de sistemas operacionais torna necessário considerar as pressões competitivas entre Apple e Google na definição de mercado relevante. Em seguida, foram examinadas as relações intraecossistêmicas (entre orquestradores, como Apple e Google, e orquestrados, como desenvolvedores) por meio de uma analogia com casos já julgados pelo Cade envolvendo as cláusulas de raio em shopping centers. Considerando que as principais condutas sob escrutínio nos ecossistemas digitais envolvem trade-offs importantes entre liberdade de atuação de desenvolvedores e consumidores vs. segurança e privacidade, o Instituto destacou que intervenções antitruste nesses casos tornam-se muito arriscadas. Por fim, abordou o controle de comissões ou preços que, em termos de “exploitative abuse”, é estranho à tradição do Cade.

A iniciativa do Cade resultou em experiência interessante, capaz de trazer contribuições que enriqueceram o debate, ainda que, infelizmente, muitas delas não tenham se tornado visíveis na audiência pública.

[1] Despacho SG Instauração Processo Administrativo Nº 24/2024 no Processo nº 08700.009531/2022-04.

[2] Decisão no Mando de Segurança nº 1097967-08.2024.4.01.3400, TRF-1.

[3] Decisão no Agravo de Instrumento nº 1004244-13.2025.4.01.0000, TRF-1.

[4] Há 30 manifestações escritas no arquivo disponibilizado pelo CADE no Processo nº 08700.001047/2025-71 (documento nº SEI 1520733). As manifestações escritas eram requisito para participação na audiência, mas nota-se que três entidades se manifestaram na audiência sem que contribuições escritas constem no arquivo (IDEC, Match Group e Coalizão Direitos na Rede), embora tenham sido mencionadas no Despacho sobre os critérios de seleção da audiência (documento nº SEI 1523682).

[5] Apple, Google, Mercado Livre, Epic Games, FS Security, Match Group, Zetta, ABRANET, e Coalition for App Fairness.

[6] Coalizão Direitos na Rede, Artigo 19, Euroconsumers Brasil e Proteste (Associação Brasileira de Defesa do Consumidor), IDEC, Data Privacy, Sleeping Giants Brasil, FGV – Direito Rio, e Centro de Pesquisa da Comissão Europeia e Universidade de Glasgow.

[7] Browser Choice Alliance, Coalition for App Fairness, Electronic Frontier Foundation (EFF), Centre for Reasearch on Mutinational Corporations (SOMO), Zetta, FGV, Artigo 19, Proteste-Euroconsumers, FS Security, Sleeping Giants, ABERIMEST, Data Privacy, e Mercado Livre (representante no processo contra a Apple).

[8] Apple, Google, Developers Alliance, Positivo, International Center for Law & Economics (ICLE), Grupo Multi, AOCA Games Lab, e The App Association.

[9] Banco Central do Brasil, FEBRABAN, Centro de Pesquisa da Comissão Europeia e Universidade de Glasgow, Legal Grounds, ABLE, Conselho Digital, Vaic.at, Telma e Chamber of Progress.

[10] Com exceção do Centro de Pesquisa da Comissão Europeia e Universidade de Glasgow, que classificamos como abordagem neutra, por ter focado sua contribuição em aspectos técnicos sobre a definição de mercado em ecossistemas.

[11] União Europeia, Digital Markets Act (Regulation (EU) 2022/1925).